Mehr Kammern im Grundgesetz? Was ein Verfassungsentwurf für ein Mehrkammerparlament überwinden müsste

Warum ist ein Mehrkammerparlament eine Verfassungsfrage?

Ein Mehrkammerparlament verändert, wer Gesetze beschließt, und das regelt in Deutschland das Grundgesetz selbst. Heute wählt das Volk den Bundestag; seine Abgeordneten sind nach Art. 38 GG Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge nicht gebunden Art. 38 GG⁶. Über den Bundesrat wirken die Länder an Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit Art. 50 GG⁴. Wer stattdessen mehrere fachlich getrennte Parlamente einrichten will, wie es Johannes Heinrichs mit seiner Wertedemokratie vorschlägt Wikipedia: Johannes Heinrichs⁸, muss diese Ordnung ändern.

Heinrichs hat einen solchen Verfassungsvorschlag ausgearbeitet. Wir geben ihn hier nicht wieder, sondern prüfen, welche Schritte jede Mehrkammerreform in Deutschland gehen müsste, gleich von wem sie stammt.

Welche Mehrheiten wären nötig?

Für jede Änderung des Grundgesetzes braucht es eine Zweidrittelmehrheit in beiden Gesetzgebungsorganen. Art. 79 Abs. 2 GG verlangt die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates Art. 79 GG². Zusätzlich muss der Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich geändert werden; stille Verfassungsänderungen durch einfaches Gesetz sind ausgeschlossen Art. 79 GG².

Praktisch heißt das: Eine Reform, die Bundestag und Bundesrat entmachtet oder neu zuschneidet, müsste von genau diesen Organen beschlossen werden. Das ist der wichtigste Grund, warum große Umbauten der Staatsorganisation in der Bundesrepublik selten sind und meist als Kompromiss enden, wie die Föderalismusreformen zeigen.

Was verbietet die Ewigkeitsklausel?

Art. 79 Abs. 3 GG zieht eine Grenze, die keine Mehrheit überschreiten darf. Unzulässig ist eine Änderung, durch die die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden Art. 79 GG². Art. 20 GG enthält unter anderem den Satz, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und in Wahlen und Abstimmungen sowie durch besondere Organe der Gesetzgebung, Exekutive und Rechtsprechung ausgeübt wird Art. 20 GG³.

Für ein Vierkammermodell folgen daraus drei Prüffragen:

1. Volkssouveränität: Werden alle vier Kammern unmittelbar oder mittelbar vom Volk gewählt? Eine Kammer, die etwa von Religionsgemeinschaften beschickt würde, wäre schwer mit Art. 20 GG vereinbar.
2. Länder: Bleibt der Bundesrat oder ein gleichwertiges Länderorgan an der Gesetzgebung beteiligt? Ein Modell, das nur Sachbereichskammern kennt, müsste die Länderkammer zusätzlich behalten.
3. Gewaltenteilung: Wer löst Zuständigkeitskonflikte zwischen den Kammern, und bleibt dabei die Trennung von Gesetzgebung und Rechtsprechung gewahrt?

Wie würde sich das Gesetzgebungsverfahren ändern?

Heute kennt das Grundgesetz ein eingespieltes Verfahren zwischen Bundestag und Bundesrat. Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat binnen zwei Wochen Einspruch einlegen, den der Bundestag mit Mehrheit zurückweisen kann; bei Zustimmungsgesetzen kann ein Gesetz ohne den Bundesrat nicht zustande kommen, und ein Vermittlungsausschuss sucht den Kompromiss Art. 77 GG⁵.

Ein Modell mit vier Sachkammern müsste ein vergleichbares Verfahren für jede Grenze zwischen zwei Kammern regeln. Heinrichs’ Vorrangregel, nach der die höherstufige Kammer den Rahmen setzt Wikipedia: Johannes Heinrichs⁸, wäre eine mögliche Lösung. Sie verlagert den Konflikt aber auf die Frage, wer feststellt, ob eine Regel ein Rahmen oder schon eine Detailentscheidung ist.

Welche Rolle spielt die Größe des Parlaments?

Ein Mehrkammermodell muss auch beantworten, wie viele Abgeordnete es insgesamt geben soll. Der Bundestag hat nach § 1 Bundeswahlgesetz 630 Mitglieder § 1 BWahlG⁷. Vier Fachkammern mit je eigener Wahl würden entweder diese Zahl aufteilen, was kleine und damit weniger vielfältige Kammern ergäbe, oder die Gesamtzahl erhöhen, was Kosten und Koordinationsaufwand steigert.

Was bleibt von einem solchen Verfassungsentwurf?

Ein Verfassungsentwurf für ein Mehrkammerparlament ist in Deutschland keine Utopie im rechtlichen Sinn, aber eine Reform mit sehr hohen Hürden: Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat und die Grenze der Ewigkeitsklausel Art. 79 GG². Wie selten selbst einfachere Verfassungsreformen gelingen, zeigt die direkte Demokratie: Alle 21 Initiativen dazu scheiterten zwischen der 8. und 16. Wahlperiode an der Zweidrittelmehrheit Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2009¹. Sie wäre nur realistisch, wenn eine breite gesellschaftliche Bewegung, mehrere Parteien und die Länder sie trügen. Für die Debatte nützlicher sind kleinere Schritte, die dieselben Anliegen aufgreifen: Bürgerräte mit Rückmeldepflicht, sachbezogene Volksabstimmungen in den Ländern oder Beiräte mit klar umrissenen Rechten. Wie solche Kammern jenseits der Parteien in der Geschichte tatsächlich funktioniert haben, zeigt der Beitrag über den Bayerischen Senat, den irischen Seanad und den Reichswirtschaftsrat.