Kammern jenseits der Parteien: Was Bayerischer Senat, Seanad und Reichswirtschaftsrat zeigen

Warum lohnt der Blick auf historische Fachkammern?

Wer eine Kammer für Wirtschaft, Kultur oder Grundwerte vorschlägt, kann aus Erfahrungen lernen, die es in Deutschland und Europa bereits gibt. Die Idee, neben dem Parteienparlament eine Vertretung der Berufe und gesellschaftlichen Gruppen einzurichten, ist älter als die Bundesrepublik. Drei Beispiele zeigen, was solche Kammern leisten konnten und woran sie scheiterten. Heinrichs’ Viergliederung unterscheidet sich von ihnen, weil sie gewählte Fachparlamente mit echter Gesetzgebungsmacht vorsieht Wikipedia: Johannes Heinrichs⁷.

Was war der Reichswirtschaftsrat?

Der vorläufige Reichswirtschaftsrat war ein beratendes Wirtschaftsparlament der Weimarer Republik. Art. 165 der Weimarer Verfassung sah einen Reichswirtschaftsrat vor, in dem alle wichtigen Berufsgruppen entsprechend ihrer wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung vertreten sein sollten Art. 165 WRV¹. Der vorläufige Rat wurde am 4. Mai 1920 gegründet; zur endgültigen Form kam es nie Wikipedia: Reichswirtschaftsrat⁴. Forderungen nach einem Wirtschaftsparlament mit eigenen gesetzgeberischen Vollmachten fanden in der Nationalversammlung keine Mehrheit Wikipedia: Reichswirtschaftsrat⁴.

Nach der Verfassung sollten ihm sozial- und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von grundlegender Bedeutung vor ihrer Einbringung zur Begutachtung vorgelegt werden; er durfte selbst Vorlagen beantragen, die die Regierung auch gegen ihre eigene Auffassung beim Reichstag einbringen musste Art. 165 WRV¹. Entscheiden musste aber der Reichstag. Er bestand bis zur Auflösung durch die nationalsozialistische Regierung am 31. März 1934 Wikipedia: Reichswirtschaftsrat⁴. Schon zuvor hatte es 1881 in Preußen einen Volkswirtschaftsrat mit rein beratender Funktion gegeben, der 1887 wieder aufgelöst wurde Wikipedia: Reichswirtschaftsrat⁴.

Wie funktionierte der Bayerische Senat?

Der Bayerische Senat war eine berufsständisch zusammengesetzte zweite Kammer, eingerichtet durch die Bayerische Verfassung von 1946 als „Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen Körperschaften des Landes“ BV 1946, Art. 34–42². Sein erster Präsident trat das Amt am 4. Dezember 1947 an Wikipedia: Bayerischer Senat⁵. Die 60 Senatoren kamen aus zehn Gruppen, darunter je elf aus Land- und Forstwirtschaft und Gewerkschaften, fünf aus den Religionsgemeinschaften und drei aus Hochschulen und Akademien; sie mussten das 40. Lebensjahr vollendet haben BV 1946, Art. 34–42².

Der Senat konnte Gesetzesvorlagen einbringen, gab Gutachten zu Vorlagen der Staatsregierung ab und konnte gegen Landtagsbeschlüsse binnen eines Monats begründete Einwendungen erheben BV 1946, Art. 34–42²; der Landtag konnte ihn mit einfacher Mehrheit überstimmen Wikipedia: Bayerischer Senat⁵.

In den 1990er-Jahren geriet der Senat in die Kritik. Ein Volksbegehren unter dem Titel „Schlanker Staat ohne Senat“ erhielt 1997 über 927.000 Eintragungen, und beim Volksentscheid am 8. Februar 1998 stimmten 69,2 Prozent der gültigen Stimmen für die Abschaffung; der Gegenentwurf des Landtags mit veränderter Zusammensetzung erhielt 23,6 Prozent Wikipedia: Bayerischer Senat⁵. Das Gesetz zur Abschaffung vom 20. Februar 1998 hob die Senatsartikel der Verfassung mit Wirkung vom 1. Januar 2000 auf BV 1946, Art. 34–42².

Was ist das Besondere am irischen Seanad?

Der irische Senat ist bis heute die bekannteste Kammer in Europa, die formal nach Berufsfeldern zusammengesetzt ist. Nach Art. 18 der irischen Verfassung hat der Seanad 60 Mitglieder: Elf ernennt der Taoiseach, also der Regierungschef, sechs wählen Universitäten, und 43 werden aus fünf Panels von Kandidaten gewählt, die Kenntnisse und praktische Erfahrung in bestimmten Bereichen haben sollen Irische Verfassung, Art. 18/23³. Gewählt werden die Panel-Senatoren indirekt, im Wesentlichen von Parlaments- und Kommunalabgeordneten Wikipedia: Seanad Éireann⁶. Gegenüber dem direkt gewählten Unterhaus, dem Dáil, kann der Seanad Gesetze nur verzögern: Lehnt er ein Gesetz ab, kann der Dáil es nach Ablauf der Fristen des Art. 23 dennoch durchsetzen Irische Verfassung, Art. 18/23³.

Damit zeigt der Seanad ein Grundproblem: Auch eine Kammer, die nach Berufen gegliedert sein soll, wird von Parteien geprägt, wenn Parteipolitiker die Mitglieder wählen; zudem sichern die elf ernannten Senatoren der Regierung meist zumindest eine relative Mehrheit Wikipedia: Seanad Éireann⁶.

Was lässt sich aus den drei Fällen lernen?

Alle drei Kammern blieben dem allgemein gewählten Parlament untergeordnet. Daraus lassen sich drei Lehren ziehen:

Frage	Reichswirtschaftsrat	Bayerischer Senat	Seanad
Wer bestimmt die Mitglieder?	Berufs- und Interessenvertretungen, ergänzt durch Regierung und Reichsrat Wikipedia: Reichswirtschaftsrat4	Körperschaften und Religionsgemeinschaften BV 1946, Art. 34–422	Überwiegend Abgeordnete und Kommunalpolitiker Wikipedia: Seanad Éireann6
Gesetzgebungsmacht	Gutachten und Vorlagen Art. 165 WRV1	Vorlagen, Gutachten, Einwendungen BV 1946, Art. 34–422	Verzögerungsrecht Irische Verfassung, Art. 18/233
Ende	1934 aufgelöst	1998 per Volksentscheid abgeschafft	Besteht fort

Erstens bleibt die Frage, welche Gruppen vertreten sind, dauerhaft umstritten: In Bayern scheiterte schon 1977/78 der Versuch, die Zusammensetzung des Senats neu zu ordnen und weitere Körperschaften aufzunehmen, an der nötigen Mehrheit für eine Verfassungsänderung Wikipedia: Bayerischer Senat⁵. Zweitens fehlt einer Kammer, die nicht von allen Bürgern gewählt wird, die Legitimation für echte Entscheidungsrechte; der Bayerische Senat konnte deshalb vom Landtag mit einfacher Mehrheit überstimmt werden Wikipedia: Bayerischer Senat⁵. Drittens geraten beratende Kammern leicht in den Verdacht, entbehrlich zu sein: Der Senat geriet in der Bürokratiediskussion der 1990er-Jahre in die Kritik, und das Volksbegehren trug den Titel „Schlanker Staat ohne Senat“ Wikipedia: Bayerischer Senat⁵.

Heinrichs’ Modell versucht, gerade diese Schwäche zu vermeiden, indem alle Fachkammern direkt gewählt würden Wikipedia: Johannes Heinrichs⁷. Ob Wähler bei vier getrennten Wahlen tatsächlich nach Sachbereichen unterscheiden würden, ist empirisch offen, weil es kein Beispiel gibt.

Was folgt daraus für heutige Reformdebatten?

Fachkammern hatten historisch eher beratende als gesetzgebende Rechte, wie die Verfassungstexte zum Reichswirtschaftsrat und zum Bayerischen Senat zeigen Art. 165 WRV¹ BV 1946, Art. 34–42². Heute übernehmen diese Rolle teilweise andere Formen: Sachverständigenräte, Ethikräte oder geloste Bürgerräte. Wer eine Kammer mit Entscheidungsrecht fordert, muss erklären, wie sie gewählt wird und wer ihre Zuständigkeit begrenzt; die Hürden dafür im Grundgesetz beschreibt der Beitrag Mehr Kammern im Grundgesetz?.